‘De Woo heeft een zelfreinigend vermogen voor het bestuur’
‘Wat we na de toeslagenaffaire gewonnen hebben op gebied van openbaarmaking, zijn we met de Woo weer kwijtgeraakt.’ Terugkijkend op het eerste jaar van de Wet open overheid ziet Woo-specialist en onderzoeksjournalist Bas van Beek weinig verbeteringen.
Een kleine 15 jaar geleden, toen 22 jaar oud, diende hij zijn eerste Wob-verzoeken in. ‘Kleine lokale dingetjes waren dat.’ Inmiddels is hij, vanuit Platform Authentieke Journalistiek, al 4 jaar in gevecht met de overheid over openbaarmaking van alle documenten vanaf 2005 die afkomstig zijn van, gericht zijn aan, of gaan over Shell. Sinds 2021 is hij Woo-specialist bij het platform voor onderzoekjournalistiek Follow the Money. Hoe kijkt hij terug op het eerste jaar van de Wet open overheid?
‘Ik heb nog even rondgebeld voor dit interview om te kijken of ik niet meer positieve dingen kon noemen, maar eigenlijk kan ik niets anders zeggen dan: er is niet veel verbeterd.’ Voor hem op tafel ligt een wit A4’tje met daarop twee handgeschreven regels: ‘Het ministerie van OCW is relatief snel met afhandeling van Woo-verzoeken’. Volgens het rapport Matglas van de Open State Foundation (OSF) en het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) hebben ministeries gemiddeld 161 dagen nodig om een verzoek af te handelen. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) kan het binnen gemiddeld 70 dagen. En ‘achtergronddocumenten uit het DG-Overleg Stikstof en de vergaderstukken van de Raad van Bestuur van het UWV zijn openbaar gemaakt’. Eén van de weinige voorbeelden dat een bestuursorgaan zelfstandig is overgegaan tot actieve openbaarmaking, licht hij toe.
Na zijn studie Conflict Studies en Human Rights aan de Universiteit Utrecht richtte Bas met een aantal studiegenoten het Platform Authentieke Journalistiek op. Vanuit dat collectief deed hij zijn eerste Wob-verzoeken. ‘We begonnen in een periode dat het steeds moeilijker werd om antwoord te krijgen op verzoeken. We merkten dat we steeds vaker werden tegengewerkt, dat beslistermijnen niet werden gehaald. Daardoor voelden we de noodzaak om ons te gaan specialiseren in de Wob. Om zo toch de informatie te krijgen die we wensten, procedures op de rit te krijgen én dat er niet te veel gelakt werd.’
Wob als lekenrecht
Bizar eigenlijk, vindt hij. ‘De Wob is toch een soort lekenrecht. Iedereen moet het kunnen. Als je iets wilt weten, dien je een verzoek in en 42 dagen later, onder de Wob 56 dagen, ploft er een envelop op je deurmat. Zo wordt het gebracht.’ De werkelijkheid is anders. Weet hij nu, met 250 Wob/Woo-verzoeken op de teller.
Bij Follow the Money ging hij eerst aan de slag als onderzoeksjournalist, maar van schrijven komt weinig meer terecht. Hij vult zijn dagen nu met Woo-verzoeken indienen, procedures in de gaten houden, gesprekken met juristen en ambtenaren, enzovoort. ‘Ik heb gelijktijdig 50 tot 60 verzoeken lopen. Je wilt niet weten hoe mijn excellsheet eruit ziet.’
Niet dat hij te pas en te onpas een verzoek indient. ‘We kijken eerst goed of een Woo-verzoek van toegevoegde waarde is. En of we de informatie niet op een andere manier kunnen krijgen. Een Woo-verzoek is intensief en tijdrovend, voor de journalist, maar ook voor ambtenaren en juristen die ermee aan de slag moeten. Dat realiseren wij ons goed.’
‘Daarnaast is een Woo-verzoek ook geen magisch middel, al wordt soms gedacht van wel. Met een verzoek heb je niet in één keer alle informatie voor je verhaal. Het is gewoon een van de tools aan het zakmes van de journalist. Je moet ook je interviews en literatuuronderzoek doen.’
Hoe beleid tot stand komt
Een Woo-verzoek is met name goed in te zetten bij beleidsreconstructies, legt Bas uit. ‘Dus hoe een beleid tot stand is gekomen. Documenten van de overheid gelden daarbij als basis. Alleen officiële stukken, zoals nota’s, zijn niet in alle gevallen genoeg. Dat zijn eigenlijk eindproducten. Als onderzoeksjournalist wil je juist weten waarom bepaalde afwegingen zijn gemaakt, welke ándere afwegingen hadden gemaakt kunnen worden en waarom sommige doorslaggevend zijn geweest. Die informatie krijg je alleen als je alle communicatie rondom een onderwerp krijgt. Dus afstemmingen, concepten, notulen, WhatsApp’jes, enzovoort.’
Lees ook het interview met Jacomijn Kuiper, Woo-coördinator bij Defensie
In het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Woo werden bestuursorganen verplicht een documentenregister bij te houden. Daarmee was het inzichtelijk geweest welke documenten opgevraagd kunnen worden. ‘Dit is door een sterke lobby van de VNG uiteindelijk gesneuveld. Gevolg is dat verzoekers geen idee hebben wat er ligt en daarom vaker naar alle documenten rondom een bepaald onderwerp vragen.’
Vroeger kreeg je volledig zwartgelakte documenten. Na de toeslagenaffaire zag je dat dat minder werd.
‘We blijven zo in de oude werkwijze van de Wob, nu Woo. Eén waarin te veel gestuurd wordt op inperking van de informatie, zonder dat inzichtelijk is gemaakt welke documenten zijn gevonden. Ik krijg vaak de vraag of bijvoorbeeld e-mails uitgesloten kunnen worden. Onmogelijk. Zo loopt een journalist de kans cruciale informatie te missen voor een beleidsreconstructie.’
Dat het moeilijk is e-mails boven tafel te krijgen, begrijpt hij maar het mag volgens hem geen reden zijn om ze daarom maar buiten beschouwing te laten. Een overheid is immers wettelijk verplicht om haar informatiehuishouding in goede, geordende en toegankelijke staat te houden. ‘E-mails zijn overheidsdocumenten en die zijn van de burger. De overheid moet zorgen voor toegankelijkheid.’
Al betekent dit niet dat Bas altijd álle documenten wil ontvangen. Waar nodig is hij altijd bereid om een verzoek in te perken, maar dan wel op basis van inhoud. Een inventarislijst biedt uitkomst. ‘Bestuursorganen maken dan een overzicht van alle aangetroffen documenten. De verzoeker kan vervolgens aan de hand van deze lijst besluiten of er documenten af kunnen vallen.’
Art. 5.1.2i: Goed functioneren van de Staat komt in gevaar
Ook ziet hij geen verbetering in de informatie die na een besluit daadwerkelijk openbaar wordt gemaakt, al leek dat even de goede kant op te gaan. ‘Vroeger kreeg je volledig zwartgelakte documenten, want het zou om persoonlijke beleidsopvattingen gaan. Na de Toeslagenaffaire zag je dat dat minder werd. Maar nu wordt artikel 5.1.2i overal opgevoerd: we maken niet openbaar omdat dit het goed functioneren van de Staat schaadt. Wat we eerst gewonnen hadden, zijn we nu weer kwijt met de Woo.’
Toch heeft de Woo ook goede dingen gebracht, meent Bas. Zoals de vertrouwelijke voorinzage (artikel 5.7). Hiermee kan een professionele verzoeker, zoals een wetenschapper of journalist, alle beschikbare documenten ongelakt inzien. Daarna geeft hij aan wat hij wel en niet wil hebben. Voorwaarde is dat de verzoeker de informatie die hij heeft gezien niet mag gebruiken totdat deze is beoordeeld en openbaar gemaakt.
Transparantie en openbaarmaking is iets waar je je constant hard voor moet maken, net zoals democratie. Het is nooit af.
De methode is niet nieuw, sommige Woo-coördinatoren pasten het onder de Wob ook al toe. Nu hij is vastgelegd in de wet maken meer ministeries er gebruik van. ‘Zeker bij omvangrijke dossiers werkt het goed. Ik zie reducties van 90 procent.’ Maar sommige van zijn collega’s zijn terughoudend om een geheimhoudingsverklaring te ondertekenen. Dit komt vooral omdat sommige overheidsorganen steeds verregaandere eisen stellen aan deze voorinzage. ‘Zo stelde een ministerie als voorwaarde dat de journalist zijn conceptartikel moest voorleggen aan de minister. We hebben toen laten weten dat dit in strijd met de in de Grondwet verankerde persvrijheid. De overeenkomst is toen weer aangepast.’
Ook de komst van het Adviescollege overheidsinformatie werpt zijn vruchten af. ‘Zij zijn nu met twee goede adviezen gekomen. Ik ben diep onder de indruk van hun werk en hoop dat hun adviezen net zo worden opgepakt als die van de Ombudsman.’ Als voorbeeld noemt hij het advies aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) dat zij uitbrachten na een klacht van een journalist. Hierin adviseerde het college dat het ministerie ruimhartiger en effectiever moet zijn met het geven van informatie over de besluitvorming rondom de coronapandemie. Ook sprak het college zich uit over het gebruik van de weigeringsgrond 5.1.2.i. Volgens het advies hanteert het ministerie deze weigeringsgrond veel te extensief en generiek en ook nagenoeg ongemotiveerd.
Dat openbaarmaking van overheidsinformatie veel energie en tijd kost frustreert hem soms. ‘Maar transparantie en openbaarmaking is iets waar je je constant hard voor moet maken, net zoals democratie. Het is nooit af’, besluit Bas. ‘Moet je je eens voorstellen als er niet zoiets als een Woo was. Dan zou er veel minder controle zijn. De Woo heeft in die zin een zelfreinigend vermogen, het zorgt ervoor dat bepaalde zaken aan het licht komen en daarom aangepakt worden. Het houdt de overheid bij de les.’