“Woo is meest ingrijpende verandering voor het ambtelijk vakmanschap”

Kritisch vermogen

“Nederland heeft iets bijzonders”, vertelt Lucas daags voor zijn vertrek. “Er is sprake van een dubbel, haast tegenstrijdig beeld. In 2015 was hij als beleidsdirecteur bij BZK betrokken bij een internationaal vergelijkend onderzoek naar het functioneren van de publieke dienst in een groot aantal Europese landen. “Daar kwam uit dat Nederland bij de 5 best bestuurde landen hoort. Maatschappelijke sectoren als veiligheid en gezondheidszorg functioneren volgens dat onderzoek beter als in andere landen. Maar als je er middenin zit, je gaat bijvoorbeeld naar het gemeentehuis, denk je toch vaak: wat loopt dit bureaucratisch. Dan merk je dat de overheid moeilijk benaderbaar is geworden. Ook de affaires die nu aan licht zijn gekomen, laten zien dat lang niet alles goed gaat.”

Misschien horen beide beelden wel bij elkaar, zo denkt hij. “Er zit zo’n kritisch vermogen in het Nederlands publiek, het parlement, de pers, de wetenschap. Wij verwáchten dat de overheid aan bepaalde eisen voldoet. Het is door dat kritisch vermogen, dat Nederland het zo goed doet. Een continue druk om het functioneren van de overheid te verbeteren. In veel andere landen verwachten burgers niet zo veel van de overheid.”

Een kleine drie jaar geleden werd Lucas gevraagd het programma Open Overheid te trekken. De openheid die de Woo voorschrijft, voelt voor hem als de meest ingrijpende wijziging in het vakmanschap van de ambtenaar. En was de motivatie om ‘ja’ te zeggen. “Het betreft het primaire proces van de overheid. Hoe maak je beleid, hoe voer je onderhandelingen, hoe stel je je op in overleggen? Waar geven we prioriteit aan, welke opties zijn er? Als je bij elke stap van deze processen open moet zijn, verandert dat je werk.”

Onconventionele ideeën

Met 33 jaar ervaring als ambtenaar kent Lucas de klappen van de zweep. Als trainee liep hij, vlak na de val van de Berlijnse muur, “ik wilde eigenlijk liever daarheen”, in de zomer van 1990 bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) binnen. Gestaag beklom hij de Haagsche ladder, van beleidsmedewerker bij VROM en projectleider bij BZK naar hoofd Stafbureau Openbaar Bestuur, plaatsvervangend Directeur-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties, waarna verschillende (interim) directeursfuncties volgden. Hij keek binnen bij het gevangeniswezen (DJI) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en had bemoeienis met versnelling van de woningbouw, Luchtverkeersleiding Nederland en ProRail.

Met de opgedane ervaring in die functies kent hij het belang van een vertrouwelijke omgeving als geen ander. “In een beleidsproces heb je een fase nodig waarin je veilig kunt brainstormen, creatief kunt nadenken en soms wat onconventionele ideeën kunt roepen. Als alle ideeën direct openbaar worden, zonder dat iets verder is uitgewerkt, heb je kans dat de minister continue ter verantwoording wordt geroepen. Daar gaat veel tijd en energie inzitten. Niet vrij kunnen nadenken over zaken werkt verlammend.”

“Angstige adviseurs zijn zelden goede adviseurs”

“Je wilt af en toe wat breder kunnen denken”, legt hij verder uit. “Verder kijken dan de gebruikelijke opties. Medici doen dat ook. Een jonge dokter zal soms ook te raden gaan bij een collega met meer ervaring om tot een juiste diagnose te komen. Dat wordt echt niet allemaal gedeeld met de patiënt.”

“Bij ambtenaren werkt het niet anders. Ook zij hebben die vrije ruimte nodig om tot een gedragen en gezaghebbend advies te komen. Hebben ze dat niet dan worden ze angstig, en angstige adviseurs zijn zelden goede adviseurs.”

Ook als iets pas na verloop van tijd openbaar wordt gemaakt, heeft dit invloed op beleidsvorming, denkt Lucas. “Als je weet dat elk idee dat je oppert op een dag openbaar wordt gemaakt en verantwoord moet worden, word je voorzichtiger. Dat is menselijk.”

Verantwoording van beleid

Hiermee zegt hij niet dat overheidsinformatie achter gesloten deuren moet blijven, integendeel. “De rijksdienst is een publieke dienst, betaald met publieke middelen. We werken voor de samenleving. Daar hoort ook verantwoording bij. Openbaarmaking is dus van groot belang. Het is alleen zoeken naar hoe openheid en beleidsvorming in elkaar schuiven.” Door zaken openbaar te maken zijn veel zaken aan het licht gekomen die niet goed zijn gegaan. “Neem de toeslagenaffaire en het herstel van de aardbevingsschade in Groningen. Daar is het echt goed fout gegaan.”

Ook neemt openbaarmaking veel onrust en wantrouwen weg, weet Lucas. “Het helpt om over je zorg heen stappen over wat er gaat gebeuren als een rapport direct openbaar wordt. We zijn geneigd om een onderzoeksrapport eerst een tijdje bij ons te houden om er rustig over na te denken en dan pas naar de Kamer te sturen met een mooie brief. Door simpelweg drukte kan dat soms lang duren. Waardoor mensen gaan denken dat je informatie in de la probeert te houden. Maak je het direct openbaar en ga je erná pas nadenken, dan haal je direct de hitte uit de lucht.”

Negatieve aandacht

In die zin wordt er nu veel meer openbaar gemaakt dan een paar jaar geleden, benadrukt hij. Na het rapport ‘Ongekend onrecht’ is besloten de agenda en besluitenlijst van de ministerraad wekelijks openbaar te maken. Hetzelfde geldt voor de beslisnota’s bij kamerstukken.

“Ik was net begonnen in deze rol toen duidelijk werd dat beslisnota’s openbaar gemaakt zouden worden. Dat was een grote stap en er was veel onrust over. Wat doet de pers? Ambtenaren waren bang dat er misschien veel negatieve aandacht zou gaan over adviezen die de minister niet had overgenomen. Ook vroegen ze zich af wat de impact voor ambtenaren is.” Uiteindelijk bleek het mee te vallen. “Na een jaar hebben we het laten evalueren, er waren nagenoeg geen incidenten.”

Wat de daadwerkelijke impact voor ambtenaren is, wordt begin volgend jaar onderzocht. “Op basis van intuïtie en ‘horen zeggen’ denk ik dat dingen nu anders worden opgeschreven. Maar we weten het niet zeker. Daarom gaat het programma begin volgend jaar een onderzoek doen naar de effecten van het openbaar maken van beslisnota’s.”

Openheid over beleid is dus noodzakelijk. Maar diezelfde openheid heeft dus wel z’n effecten op beleidsvorming, vat Lucas samen. Zijn boodschap nu hij vertrekt bij het programma Open Overheid: “Blijf beseffen dat je verschillende belangen afweegt. Enerzijds het belang van een vrije ruimte voor onorthodoxe gedachten en kritische adviezen. Anderzijds is het belang van openbaarheid. Beiden zijn even belangrijk. Honderd procent openbaarheid is niet per definitie beter dan tachtig procent openbaarheid.”